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杭绍台高速公路(台州段)PPP项目投融资模式的经验及启示
时间:2017-09-01 09:38  来源:台州市财政局  点击:

 

杭绍台高速公路台州段主线长约44.5公里,采用双向四车道标准,设计时速100公里/小时,整体式路基宽26米,设枢纽互通立交1处(括苍枢纽),一般互通立交3处(分别为街头、雷峰、双港互通),服务区1处(街头服务区)。同步建设雷峰、白水洋2条互通连接线,其中雷峰连接线长2.2千米,白水洋连接线长7.2千米,采用双车道二级公路标准,设计时速60km/h,路基宽度12米。

本项目估算总投资为86.3亿元,其中天台段49.82亿元(建安费33.71亿元),临海段36.45亿元(建安费22.57亿元)。

一、项目实施背景、运作模式及成效(一)、项目实施背景

在台州“十三五”时期交通基础建设任务中,杭绍台高速是台州市“四纵三横”高速公路网的第三纵,是完善台州南北交通的重要通道。项目的建设将加快以综合交通为重点的基础设施建设,实现升级版互联互通,进一步完善全省高速公路布局,极大改善台州市区位条件,促进沿线城市功能提升,带动旅游资源开发。

在此背景下,台州市人民政府牵头相关部门组织研究本项目的运作模式,经研究认为采用PPP模式推进项目建设在一定时间、一定财力条件下可切实提高工程建设管理水平和公共服务效率,充分发挥社会资本优势。本项目前期工作相对比较成熟,在项目采购前,已完成了项目论证报告、用地预审、地质灾害危险性评估, 压覆矿产资源评价报告,占用耕地专项论证报告(占用耕地>100公顷时编制)建设用地勘测定界技术报告,环境影响评价,节能评估审查, 社会稳定风险评估,水土保持方案等审查批复工作,工程可行性报告已获批,项目边界清晰,可以按照PPP模式要求迅速启动。

(二)、项目运作模式

杭绍台高速公路(台州段)PPP项目由台州市交通运输局作为实施机构,代表公共部门负责对服务质量进行监督审查,维护公共利益。项目资本金投资比例35%,约30.2亿元,政府出资9亿元作为资本金入股,社会投资方出资21.2亿元,出资比例3070,剩余资金由项目公司融资解决。

项目的融资结构是一种基于收费权的项目融资,即上海基础设施建设发展有限公司、上海隧道工程有限公司(联合体)和政府方成立SPV(项目公司)以履行项目特许经营协议为前提,以特许经营期内预期可收取的车辆通行费作为主要质押品,向商业银行/银团申请长期项目贷款。同时,上海基础设施建设发展有限公司、上海隧道工程有限公司(联合体)在项目实现稳定的商业运行前,为SPV的贷款提供阶段性的担保或保证等,政府方也可以协助社会投资人联系各融资银团,帮助争取以更为优惠的融资成本换来建设资金,上述所有共同构成了本项目融资的担保结构。

(三)、取得的成效 1.完善高速交通网络、促进区域经济协调发展

杭绍台高速公路连接杭州、绍兴、金华、台州四个地区,建成后沟通钱江通道、杭甬高速、绍诸高速、甬金高速、台金高速,成为纵贯浙江中东南部地区的一条南北向大动脉,具备了可以承担大交通量、安全、舒适、高效的通行能力,能较好吸引区域内的交通量,项目建设完善了浙江省中东南部地区高速网络、促进区域经济的协调发展。

2.促进沿线旅游事业发展

浙、皖、苏、沪地区的旅游资源十分丰富,自然景观和人文景观繁多,正在形成15+1城市的快速旅游圈。项目沿线及附近旅游景区丰富,项目实施对快速旅游圈的形成和发展起到积极的促进作用。同时区域内旅游一体化的形成,使杭、绍、金、台的旅游资源得以充分挖掘,吸引更多的中外游客观光旅游,促进了杭、绍、金、台地区旅游绿色经济产业发展。

3.提高居民生活收入

工程的建设和营运以及相关配套工程的实施可以增加当地居民的就业渠道,增加经济收入,促进当地第三产业的发展。公路建设还有助于形成消费品市场、生产资料市场和生产要素市场,形成大流通格局,使沿线产品物流更加方便,城市间交流更为密切,对当地的财政、税收都产生积极的影响。同时,还能促进沿线乡镇的经济发展,有利于区域内产业结构调整,带动旅游资源的开发,增加就业人口等。

二、主要做法和经验(一)、建立有力的政策保障体系

杭绍台高速公路(台州段)项目的成功实施,得益于政府方的积极协调,为项目推进提供了全方位保障。在整个项目实施过程中,政府由以往的领导者转变成了程参与者和全力保障者,根据《中共台州市委关于补短板的实施意见》要求,加快构建对外联系三大通道,2019年建成杭绍台高速台州段,为推动项目有效实施,政府成立领导小组;台州市杭绍台高速公路有限公司主导完成了杭绍台高速公路(台州段) PPP 项目实施方案编制及社会资本采购工作;杭绍台高速公路州段建设指挥在这一过程中负责具体操作和研究。

(二)、构建合理的收益分配及风险分担机制

杭绍台高速公路(台州段)项目中政府方和社会投资人的顺畅合作,得益于项目具有合理的收益分配机制以及有效的风险分担机制。本项目采用使用者付费+投资补贴的回报机制,通过通行费机制和车流机制的巧妙设计,在社会投资人的经济利益和政府方的公共利益之间找到了有效平衡点,在为社会投资人带来合理预期收益的同时,提高了台州市高速公路交通领域的管理和服务效率。

1.通行费机制

项目运营通行费实行政府定价管理,通行费收费标准按全省现行相关高速公路收费标准执行,小客车0.40/车•公里,起步费5.0/车•次,长隧道、特长隧道较多,隧道叠加收费按照《浙江省高速公路特长隧道叠加车辆通行费收费标准》【浙交[2010]193号文】执行。

实际平均车次票价不能完全反映高速公路本身的运行成本和合理收益等财务特征。因此,项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据,具体收费以国家、浙江省、杭州市、绍兴市等地方交通部门批复为准。

2.车流机制

通行费是项目实现盈利的主要收入来源,由于采用政府定价,车流量成为影响项目收益的主要因素。车流量既受特许公司服务质量的影响,也受市政府城市规划等因素的影响,因此,需要建立一种风险共担、收益共享的车流机制。

项目的车流机制为:项目设置了保底车流量,当车流量达不到约定量,特许经营公司可申请补偿,由政府方承担差额部分费用,确保保底车流量产生的收入;当车流量超过保底车流量时,按照每5个年度作为车辆通行费收入结算平衡周期,超过部分形成的净利润由股东按股权比例分配。

项目的车流机制充分考虑了市场因素和政策因素,其共担车流风险、共享车流收益的机制符合高速公路交通行业特点和 PPP 模式要求。

3.运营税费机制

根据省发改委浙发改函[2014]447号批复,项目为政府还贷项目,另据《关于进一步明确全面推开营改增试点有关劳务派遣服务、收费公路通行费抵扣等政策的通知》(财税[2016]47号)规定,项目运营计增值税,在保底车流量产生税费由政府方承担,超过保底车流量产生的税费由项目公司承担。

4.项目补助资金机制

杭绍台高速公路(台州段)项目为政府性还贷项目,对于今后若有国家和省市有关部门的项目补助资金,将优先用于本项目,如项目运营后未达到保底车流量的,补助资金先用于流量差额补助,并相应减少约定应由政府方承担的补助额;超过保底车流量,补助资金作为项目公司收益。

(三)、建立完备的 PPP 项目监管体系

杭绍台高速公路(台州段)项目的持续运转,得益于项目具有相对完备的监管体系。清晰确定政府与市场的边界、详细设计相应监管机制是 PPP 模式下做好政府监管工作的关键。

项目中,政府的监督主要体现在文件、计划、申请的审批,建设、试运营的验收、备案,运营过程和服务质量的监督检查三个方面,既体现了不同阶段的控制,同时也体现了事前、事中、事后的全过程控制。

项目的监管体系在监管范围上,包括投资、建设、运营的全过程;在监督时序上,包括事前监管、事中监管和事后监管;在监管标准上,结合具体内容,遵守了能量化的尽量量化,不能量化的尽量细化的原则。

(四)、创建高速公路行业示范效应

杭绍台高速是台州首个通过政府采购完成的PPP项目,同时也是浙江省第二个高速公路PPP项目,已被列入财政部第三批PPP示范项目库。本项目通过PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会资本,政府与社会资本建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,较好地整合了社会资源,各自发挥所长,合理分担项目风险,通过PPP模式,十分有效地降低了传统建设模式下的投资及运营成本,通过“约定通行费”,在运营期对高速公路运营提供补贴的,为全国高速公路投资回报机制开创了新的路径。项目的成功实践,对于落实国发[2014]60号文指示精神,推进台州市高速公路市场化进程,解决台州市高速公路集中建设的资金需求,落实台州市政府提升运营管理水平、降低投资运营成本的要求,具有重大的现实意义,为今后台州市乃至全国高速公路PPP项目的推广,提供了可借鉴的成功案例。

三、为后续其他高速公路PPP模式提供了借鉴 (一)、合理分配车流预测风险

通过保底车流量的设置,避免社会投资人承担过大风险,给予社会资本道路沿线广告、服务区场地出租收益,提高了项目对投资人的吸引力。同时,在招标文件中将投资人对保底车流量的优化作为加分项,有效地降低了政府兑现最低需求保障的风险。

(二)、充分体现利益共享原则

通过设计政府入股额上限作为社会资本竞标条件,控制社会投资人获得合理收益,招标文件中以政府财政投入9亿元为上限作竞标条件,要求政府投入少的,给予加分,有效减轻了政府财政压力,同时设计对项目运营收入超额利益分成的机制,避免社会投资人获得过多超额收益,充分体现PPP模式利益共享的原则。

(三)、积极发挥创意创新理念

项目在规划过程中,加入了创意创新的地方,在沿线设置大型停车场、建设小型气象站,及时公告异常气象。与气象局合作,当碰到隧道两边相差很远,气候两重天,就能提前预告,全程免费WiFi覆盖,提供便利服务。

 

 

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