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关于《政府和社会资本合作模式操作指南(修订稿)》(征求意见稿)修订内容的分析
时间:2019-11-29 17:21  来源:财政部  点击:

近日,财政部办公厅发布《关于征求<政府和社会资本合作模式操作指南(修订稿)>意见的函》(以下称《征求意见稿》),该修订稿是在《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(以下称财金〔2014〕113号文)的基础上,进一步推进政府和社会资本合作(PPP)规范发展,优化PPP项目全生命周期操作流程。虽然该文件仅为征求意见稿,但仍可从中一窥财政部对PPP项目规范和管理的思路,与财金〔2014〕113号文相比,该修订稿吸收了很多《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(以下称财办金〔2017〕92号文)和《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下称财金〔2019〕10号)两大重磅文件的内容,更多地回应了对PPP模式推广五年来实践中出现的疑惑与困境。

一、明晰主体定义,增强制度执行力

(一)扩大了“社会资本”的主体范围。在财金〔2014〕113号文中,社会资本是指“已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。《征求意见稿》将社会资本的内涵加入了契约型基金、非盈利组织和合伙企业,有利于创新操作模式,提升PPP模式的活力。

(二)加入“财务投资人”定义及其进入及退出路径。《征求意见稿》在十八条、二十一条、二十三条中明确“财务投资人”的定义、进入及退出PPP项目路径,规范项目采购过程中对增加、变更或在存在两名(含)以上财务投资人的情况下减少财务投资人的操作。

(三)将PPP项目“四阶段”调整为“三阶段”,并调整“两评一案”的编制顺序。根据财金〔2014〕113号文,物有所值评价和财政承受能力论证的编制在“项目识别”阶段,而实施方案编制在“项目准备”阶段,但在实践中,“两评”和“一案”是互为依托,常常同步编制。《征求意见稿》要求项目实施机构应先编制实施方案,根据实施方案进行“两评”,并将项目识别、项目准备两个阶段合并为“项目识别准备阶段”。此种调整更符合项目的实际操作。

二、吸收文件内容,注重法律连续性

(一)认可“维护”可作为运营内容。根据财办金〔2017〕92号文,“仅涉及工程建设,无运营内容”的项目不得入库。但“运营”怎么理解,对于大量只有维护无经营收费的项目是否算“运营”,PPP业内对此存在较大的争议。《征求意见稿》在第六条中提到,“仅涉及建设,不包含运营或维护内容的项目,不适宜采用PPP模式”,认可了“维护”作为运营的内容。

(二)明确运营补贴支出应与项目产出绩效完全挂钩。财金〔2019〕10号文提到:PPP项目应“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”,《征求意见稿》沿用此规定,并进一步明确运营补贴支出应与项目产出绩效完全挂钩,提高了政策的指向性。

(三)对物有所值评价编制要求重点定量分析。从财金〔2014〕113号文要求物有所值评价的“定量评价工作由各地根据实际情况开展”,到《PPP物有所值评价指引(试行)》规定物有所值评价“以定性评价为主,鼓励开展定量评价”,再到《征求意见稿》强调应重点从定量方面开展物有所值评价,并对中期评估内容的要求增加了“验证物有所值实现情况和按效付费执行情况”,体现出财政部越来越注重PPP项目的物有所值,避免物有所值评价流于形式。

三、明确主体责任,加强指南可操作性

(一)明确PPP项目发起主体为政府,社会资本可提出发起建议。财金〔2014〕113号文虽然规定社会资本可发起PPP项目,但在实践中,PPP项目基本上有政府发起,《征求意见稿》明确了PPP项目由政府方发起,并指出社会资本拥有发起建议的权利,是对PPP模式实践的总结,更加明确主体责任。

(二)明确各级政府、财政部门、各行业主管部门、政府相关职能部门、第三方专业机构和专家等在监督管理方面的职责。其中,强调财政部门应加强与政府相关部门的协调,履行规划指导、政策研究、识别评估、绩效管理、宣传培训、信息管理及统计披露、融资支持等职责,切实做好项目合规性审查,充分考虑本级财政承受能力,合理安排财政预算,加强对财政资金使用合规性和有效性的监督,确保项目全生命周期规范实施、高效运营。

(三)明确PPP项目主要采购方式。与财金〔2014〕113号文相比,《征求意见稿》增加了“公开招标和竞争性磋商应作为PPP项目的主要采购方式”的内容,且规定政府付费项目原则上不采用单一来源采购方式。在PPP项目实践中,公开招标和竞争性磋商是PPP项目采购社会资本合作方的常用方式,且《政府采购法》对单一来源采购的适用条件做了严格限制,因此,《征求意见稿》的此项修订更符合PPP项目的实际操作。

《征求意见稿》结合PPP模式推广的实践经验和现有文件内容,进一步规范和完善了PPP操作流程。修订后的PPP模式操作指南的出台,将对PPP项目的落地和规范产生积极的推动作用。





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