绩效考核、绩效评价与项目支出绩效评价,傻傻分不清楚?
时间:2020-05-29 18:57  来源:市财政局  点击:

一、PPP项目绩效考核与绩效评价

在PPP项目上,我们惯用“绩效考核”来形容实施机构、政府方指定单位根据事前制定的绩效考核指标体系,对项目公司提供的公共服务数量与质量进行考核的一系列活动。但在关于印发《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》的通知(财金〔2020〕13号)一文中搜索发现,“绩效考核”这个词组出现的频率为0,全文采用的字眼多为“绩效管理”“绩效评价”。所以“绩效考核”“绩效评价”“绩效管理”之间是什么样的关系?是否指代同样的东西?可以互相替代么?

经对PPP领域政策文件的查阅后,可以发现绩效考核与绩效评价在本质上都属于绩效管理范畴,但在考核主体、考核对象、考核周期以及关注重点等方面却有所区别。

绩效考核一般是指实施机构会同行业主管部门根据PPP项目合同约定,定期对项目建设、运营服务质量与效益进行绩效考核,考核结果作为项目公司或社会资本获得项目回报的依据。

根据财金〔2020〕13号文:“第十七条 项目实施机构应根据项目合同约定,在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价。财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展PPP项目后评价。”那么绩效评价可以理解为在绩效考核基础上对项目提出了“再评价”“后评价”的要求,并且增加了对项目实施机构在产出、效果、管理等方面的考核,使得考核内容更为完整。具体对比见表1。

通过以上对比,可见绩效评价是更全面的绩效考核,从考核对象来说,其关注侧重除了项目本身的运营效率及效益,也包括对于项目参与主体的评价,在这一点上可以进一步完善项目监管体系,起到督促实施机构依法依规推进项目的作用;从考核阶段而言,绩效评价涵盖项目建设期、运营期,也覆盖项目结束后的再评价和后评价工作,通过整体评价项目优良程度,关注为将来的PPP项目提供借鉴、同时促进模式的推广应用。无论是绩效评价还是绩效考核,都以绩效管理为内涵,是PDCA全过程的循环,通过项目全生命周期的考核对公益性项目的运营效益、质量等进行反复测量及调整,以保障公共服务需求的满足。 


二、绩效评价与项目支出绩效评价

在财政部发布关于印发《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》的通知(财金〔2020〕13号)之前,财政部于2月25日出台了《关于印发<项目支出绩效评价管理办法>的通知》(财预〔2020〕10号)。从适用范围角度看,项目支出绩效评价包括项目支出来源于一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的项目,应参照财预〔2020〕10号开展相关绩效评价工作。而PPP项目绩效评价则是专门为PPP项目而设,适用于所有PPP项目,包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费项目。从考核目的而言,项目支出绩效评价侧重于“支出”二字,是指财政部门、预算部门和单位,依据设定的绩效目标,对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判,其主要目的是为了提高财政资源配置效率和使用效益;而PPP项目绩效评价则关注项目预期产出、预期效果、项目管理的方面,主要为了提高项目运营效率及效益,实现物有所值、可持续发展等目的。可以简单理解,PPP项目绩效评价为项目支出绩效评价的一个细分,同时所涵盖的意义也不拘泥于项目支出,而是更为广泛的公共服务产出与效益。表1 绩效考核、绩效评价与项目支出绩效评价。


表1  绩效考核、绩效评价与项目支出绩效评价

项目

绩效考核

绩效评价

项目支出绩效评价

考核目的

为规范政府和社会资本合作项目全生命周期绩效管理工作,提高公共服务供给质量和效率,通过对项目的运营管理成果进行评价考核,关注项目的运营效果

为规范政府和社会资本合作项目全生命周期绩效管理工作,提高公共服务供给质量和效率,保障合作各方合法权益,通过整体评价项目优良程度,关注项目建设模式的未来推广应用

为全面实施预算绩效管理,建立科学、合理的项目支出绩效评价管理体系,提高财政资源配置效率和使用效益

考核主体

实施机构与行业主管部门

PPP项目主管部门与行业主管部门

财政部门、预算部门和单位

考核对象

项目公司

实施机构与项目公司

项目本身

考核周期

建设期、运营期绩效考核。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价,项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价。

全生命周期绩效评价,包括建设期、运营期绩效评价,以及项目结束后的再评价、后评价工作。

绩效评价期限包括年度、中期及项目实施期结束后;对于实施期5年及以上的项目,应适时开展中期和实施期后绩效评价。

关注重点

以产出结果为导向、以数据评价为手段,主要关注项目运营效率及效益

以整体表现为导向,除了项目本身运营效率,也包括对于项目参与主体的评价,涉及评价方面更广

项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性

主要政策依据

在政策文件中真正用到“绩效考核”字眼的文件不多,包括但不限于如下:《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)

《关于印发<政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引>的通知》(财金〔2020〕13号)

 

关于印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知(财预〔2020〕10号)









































三、结语

无论是项目支出绩效评价、项目绩效考核还是绩效评价,都是属于预算管理的重要一环,是以《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)为顶层设计框架构建的项目及财政支出的管理手段,在概念上存在着互相交叉、维度不同,在实践中相互嵌套的关系,在使用上无需过于拘泥于字眼。在我国预算管理工作不断深化、完善过程中,项目绩效评价工作必将促进财政资源配置优化,进一步推动PPP项目规范有序发展,行稳致远。



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