“问题—目标—结果”三个导向是一个逻辑自洽、相互联系、前后统一的整体，即目标导向建立在问题导向的基础上，结果导向则建立在目标导向基础之上，这一发展逻辑体现了结果导向预算绩效管理的基本理念与逻辑。

问题导向分析：预算绩效管理的逻辑起点

“预算是贯彻公共政策的核心工具”。因此，每一项预算实际上都包含着一定的政策目标，而每个政策目标又都包含某个（某些）要解决的政策问题。政策问题是政策分析的逻辑起点，也是实施预算绩效管理的逻辑起点。政策问题是一种期望与现实的差异（或矛盾）。美国学者詹姆斯·安德森认为，“政策问题可以被界定为这样一种状况，即社会上一部分人对社会产生了新的需求或不满，于是便想通过政府行为来加以解决或进行重新调整。”实施预算绩效管理特别是绩效目标管理，通常要将社会问题作为出发点，对社会问题进行分析。具体来说，就是要提出和分析如下几个问题：预算所要解决的问题是什么；为了解决这一社会问题，应该采纳的行动方案是什么，选择这种方案的结果是什么；这种结果是否有助于解决问题；如果选择其他方案，会出现什么结果。这一分析问题的过程，即体现了问题导向的基本理念与方法。

为了有效实施上述问题导向的分析过程，必须分析和确认社会问题的性质与范围，对矛盾的两个方面进行调查和研究。确认社会问题范围的一般方法是对目标人群的特点（例如人口统计特征）、需求以及服务环境等进行分析和调查。

目标导向分析：预算绩效管理的逻辑焦点

政策目标取决于决策者所面对、处理和解决的问题和情境。现实中，决策者往往面临着各种各样的社会矛盾和问题，决策者要对问题的轻重缓急进行区分，并在此基础上研究和确定预期的政策目标（或绩效目标）。一般而言，确定政策目标（或绩效目标），一方面，要将战略引导与问题导向相结合；另一方面，要将社会需要与现实可能（如资源条件）相结合。前者意味着只有纳入政府战略规划的社会问题，才会被政府确定为政策目标（绩效目标）；后者意味着只有具备了相应的条件，政策目标才具有可行性。

因此，目标导向建立在问题导向的基础上，坚持目标导向需要以解决问题为出发点和落脚点。因为，确立政策目标的过程，就是将社会问题转化为未来要实现的政策目标的过程。同时，坚持问题导向，也需要坚持目标导向，沿着既定的目标而努力。

总之，在预算绩效管理工作中，需要坚持问题导向和目标导向的统一。继而，坚持目标导向，还应注意和区分三个密切相关的概念：目标、指标和标准。一般来说，目标是决策者计划要处理的社会问题；指标则是对政策目标的具体化和落实，是目标的测量工具；政策标准是评估政策成果或政策目标实现程度的水准（具体目标值）。在预算管理的实践中，决策者在处理具体的政策问题时，对所要达到的目标、指标和标准往往并不十分明确。因此，在分析和界定社会问题的基础上，制定明确的目标、指标与标准，是坚持目标导向的一个必要也是重要的步骤。

结果导向分析：预算绩效管理的逻辑终点

政策目标的实现即为政策结果。然而，作为政策结果，不只包括政策目标的实现情况（预期结果），还包括非预期的结果。自20世纪80年代以来，为了提高公共部门服务的效率和效果，世界上许多国家和组织都在公共部门中推行了结果导向管理，把管理的焦点从以往关注投入和过程转变到投入结果上，亦即关注政府活动的产出、成果和影响的实现。具体到预算绩效管理上，不但要说明“花了多少钱”“钱花在何处”，而且要阐明纳税人最为关心的“花钱所产生的效果如何”的问题。相对于前两个问题，后一个“效果”问题更为重要。

自2011年以来，我国预算绩效管理实行的一直是结果导向的管理模式，即预算的编制、执行、监督等始终以年初确定的绩效目标为依据，始终以“绩效目标（即预期产出和成果）实现”这一结果为导向开展工作。但是，由于我们在绩效目标管理中未突出“成果”的核心地位，没有关注“成果”的可测量性和有效性，致使“结果导向”蜕变为单纯的“产出导向”。这不但不符合上述的结果导向管理要求，也违背了目标导向和问题导向管理的要求。

综上，在预算绩效管理中，应坚持问题—目标—结果“三个导向”的统一，使之既符合社会的需求与预期目标，也符合实际的预算实施结果。具体而言，就是实施问题导向不能仅仅强调问题，还要考虑解决问题所要达到的目标，以及所能实现的结果；坚持目标导向，不能只是强调目标，也要考虑目标达成在解决问题、实现效果上的作用；同样，坚持结果导向也不能单单强调结果，也应考虑政策目标是否实现和问题是否获得解决。