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加强第三方机构预算绩效评价业务监管的思考
时间:2022-10-31 10:22  来源:财政监督  点击:

随着第三方机构受托参与全面实施预算绩效管理业务的广泛发展,参与的环节由预算支出绩效评价单一环节向多个环节和领域呈放射性扩展,其机构规模和人员数量迅速增加,业务水平和执业质量有所提升,绩效评价的成果也在逐渐规范,在一定程度上对于全面实施预算绩效管理起到了有力的推动作用。但在参与全面预算绩效管理工作方面,由于第三方机构起步较晚,涉及业务领域不深,无论是机构还是专业人员参与预算绩效管理均存在市场机制不健全、行业监管不够规范、行业标准较为缺失、业务水平和执业质量仍需提高等问题,严重地影响了全面预算绩效管理实施的效果,亟待采取有效措施加以规范和引导。在剖析国内绩效评价现状与问题的基础上,笔者提出了从源头上解决第三方机构参与绩效管理存在的问题和难点;并将穿透监管的原理和方法嵌入业务源头、委托方源头、第三方机构源头的治理之中,通过制定相应的业务标准、监管制度和监管流程,形成第三方机构参与全面预算绩效管理的监管体系,促进提升全面预算绩效管理的业务质量和实施效果。

一、第三方机构提供预算绩效管理服务的问题与难点

目前,我国正处于全面实施预算绩效管理并不断深化改革的阶段,对预算绩效管理的专业胜任能力要求越来越高,对行政事业单位相关专业人员的预算管理水平和工作能力要求也不断提升,绩效管理各个环节的工作量和工作难度进一步加大,但是大部分行政事业单位由于预算绩效管理人力有限,专业技术能力储备不足,进而催生了聘请第三方专业机构作为“外脑”和人力资源的补充,通过政府购买服务为其提供预算绩效管理相关的专业服务。

现阶段,第三方机构参与的预算绩效管理专业服务领域不断扩大和细化,在预算项目支出绩效评价的基础上,逐渐推出了预算部门综合绩效评价、预算绩效评估、预算绩效跟踪监控、预算绩效目标管理咨询服务、预算绩效指标体系建设、预算绩效管理相关制度设计、预算绩效管理专业培训、预算绩效管理信息化服务等分门别类的专业服务。与此同时,委托单位也在逐步增多,由财政部门向预算部门、预算单位、项目管理或实施单位拓展。

参与服务的第三方机构呈现出多样化的特点,主要包括管理咨询机构、会计师事务所、资产评估公司、工程造价咨询机构、工程咨询机构、财经类高等院校、科研院所等;预算绩效评价等各环节绩效管理工作委托第三方机构的方式,已逐步成为推进全面实施预算绩效管理的重要方式和途径之一。第三方机构的独立性、客观性、专业性有力地保障了预算绩效管理的科学、客观、有效,以及财政资金使用的安全规范,促进财政资源配置效率和使用效益的不断提高。但是,全视角纵观第三方机构参与预算绩效管理的整体效果,仍存在着诸多亟待研究和解决的问题与难点,主要表现在以下几个方面。

(一)受托预算绩效管理的专业服务定性不明晰,业务标准与监管体系尚未形成

在财政部《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》(财预〔2021〕6号)(以下简称《指导意见》)中明确规定,委托第三方机构参与绩效管理的工作内容主要包括:事前绩效评估和绩效目标审核、绩效评价或评价结果复核、绩效指标和标准体系制定及预算绩效管理相关课题研究。这些服务内容既不属于会计、审计、税务、法律等鉴证类业务,又不能简单划分为传统意义上的咨询服务业务。如预算绩效评价业务,按照国家相关法律、制度规定,预算绩效评价的主体为各级财政部门和预算部门,绩效评价服务是各级财政部门和预算部门的自身职责,即开展预算绩效评价相关工作是属于受托行使公权力。

第三方机构提供的绩效评价业务是一种公共服务,视为合同法下公权力的转移,这类业务不能视同为一般事务性咨询业务。在目前第三方机构开展的各类预算绩效管理业务中,如何划分“行使公权力的业务”和“事务性的辅助业务”并进行有效监管,没有明确其定性的相关管理制度作保障,必然导致监管真空或监管错位。如会计师事务所、律师事务所、资产评估公司等第三方机构,均有相应的行业管理组织、相关监管制度及执业标准,明确其执业资格、业务范围及考核管理机制;相较而言,绩效管理的行业配套监管严重缺失。

(二)委托主体刚性需求不足,购买服务的管理制度不健全,引发委托风险大

当前委托主体主要包括财政部门、预算部门及预算单位,无论哪一类委托单位,都不同程度地存在委托第三方开展绩效管理某项工作,主要是为了满足形式上或流程上的需求,并非是内在的刚性需求,即通过绩效管理实现绩效预算的刚性不足。换言之,一个地区或部门预算资金的安排与分配,并非主要取决于该地区或部门预算绩效管理的水平。如在委托第三方机构开展预算项目绩效评价工作时,委托方的角色常常是“让我评”,并非“我让评”。究其深层次原因,是绩效评价结果的应用不到位,绩效评价与预算管理挂钩不紧密,存在“两张皮”现象所致;加上预算绩效管理、政府购买服务等相关制度体系不健全,财政部门、预算部门、第三方专业机构等各方职责、权限、义务及工作边界不清晰,易发生“人情委托”或“逆向选择”等道德风险,进而导致两种极端情况:一是出现委托方与第三方绩效评价机构双方共谋的“人情评价项目”,造成评价结果与实际情况偏差较大;二是委托方过度干涉,加之信息不对称和观点有分歧,必然导致绩效评价工作无法独立开展,造成评价质量不高、评价结论及相关建议对于预算绩效管理参考价值不大。这种不能实现预期的评价风险直接影响了预算绩效管理的实施效果。

(三)第三方机构的选取标准不完善,管理机制缺失,执业质量亟待提升

《指导意见》中明确规定“选取专业能力突出、资质优良的第三方机构参与绩效管理工作”,预算绩效管理的其他相关法规制度中也多处提出要选用有资质的第三方机构开展绩效评价等工作。但是在实践工作中,这个“资质”无任何标准可循,形成了第三方机构的选用条件五花八门、杂乱无序的局面。从有些地区绩效评价第三方服务机构选聘采购信息中稍加分析就不难看出,中标机构并非是报名机构中相对“资质优良”的,反而会出现一些小微机构、新设公司甚至是“空壳公司”(这里指没有一名缴纳社保员工的公司),这些机构承接绩效评价业务的专业胜任能力可想而知。在参与预算绩效管理工作中,引入第三方机构的外部业务监管体系仍不健全,内部相关制度和流程没形成,有些机构虽然大,但由于市场竞争导致低价服务,难以支撑正常的人力成本需求,只好通过“偷工减料”来应付差事。如有的财政部门在核查以前年度绩效评价结果时,出现了找不到原评价机构、评价人员、评价档案资料等不规范现象,凡此种种,均是管理机制严重缺失所致,说明第三方机构参与预算绩效管理的执业质量亟待提高。

二、设立“评价评估审核类”业务准入门槛,为穿透监管嵌入业务源头奠定基础

第三方机构可以参与预算绩效管理的业务种类很多,只要委托方有需求且无法律禁止的事项均可为。按照目前实践工作中开展的预算绩效管理业务内容,结合中介机构常规的划分方法可分为三大类别:即“预算绩效评价评估审核类”“预算绩效事务代理类”“预算绩效管理设计咨询类”。其中,“预算绩效评价评估审核类”可包括预算绩效事前评估、预算绩效目标审核、预算绩效评价、预算绩效评价结果复核认证等需要第三方独立发表评审意见的相关业务;“预算绩效事务代理类”可包括预算绩效目标设计咨询、预算绩效目标申报辅导、预算绩效跟踪监控咨询、预算绩效考核资料填报、预算绩效管理业务培训等在预算绩效管理的工作中能够辅助委托方完成的事务性业务;“预算绩效管理设计咨询类”可包括预算绩效管理制度体系设计、预算绩效管理业务流程体系设计、预算绩效管理指标体系及标准体系设计、预算绩效管理考核体系设计等预算绩效管理过程中的政策制度顶层设计业务。对这三类业务中的第一类业务“预算绩效评价评估审核类”业务设立相应的准入门槛,参照“从事证券期货类相关业务”或“从事税务鉴证类业务”的第三方机构监管方式进行管理。如会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等第三方机构从事上市公司的审计、评估、法律业务,需要同时接受各行业主管部门和证券监管部门的监管,而这些机构从事非证券类业务并不是证券监管部门监管的对象和内容。同样的道理,财政部门将该类业务纳入重点监管之中,第三方机构从事“预算绩效评价评估审核类”业务,各类机构在接受各自行业主管部门监管的同时,要接受主管预算绩效管理的财政部门的监管。财政部门针对该类业务的特征,根据预算绩效管理的政策法规,在现有业务管理制度的基础上,制定相应的业务标准和执业监督管理办法,如《预算绩效评估业务指引》《预算绩效评价业务指引》等实务操作规程,在对其业务成果进行监管时,可以从业务的源头上进行穿透治理。

三、按照政府购买服务的特征细化相关采购政策,为穿透监管嵌入购买主体源头提供制度保障

第三方机构参与预算绩效管理的各项业务,属于典型的政府购买服务事项。政府购买服务是指“各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项”,其服务行为应当遵循“预算约束、以事定费、公开择优、诚实信用、讲求绩效原则”。从上述政府购买服务的定义和遵循原则不难看出,预算绩效管理专业服务作为一项政府购买服务事项,其范围仅限于政府向社会公众提供的公共服务和政府履职所需辅助性服务,不包括应该由政府直接履职的事项。

这一方面说明不是所有预算绩效管理事项均可以采用政府购买的方式来由第三方提供服务,如预算绩效目标的审批,应该属于政府直接履职的事项;另一方面也说明预算绩效管理是政府履职过程中的社会管理性或辅助性服务,其本质是一种社会公共服务。因此,在购买预算绩效管理相关服务时,不应以服务价格为主选择服务机构。

而在政府采购的实践工作中,无论采用最低评标价法还是综合评分法,其实质都是报价最低者价格得分最高。因为“满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价”的规定往往被简单执行成最低价为基准价。特别是采用竞争性谈判的方式购买服务时,通过至少两轮谈判后,成交价远远偏离预算金额,其竞争结果往往会成为恶性低价竞争。

为此,预算绩效管理服务的购买主体,应从源头上建立起此类服务的采购机制,按照前已述及的“预算约束”“以事定费”等政府购买服务的原则,根据政府采购法律和政府购买服务的行政法规等相关规定,建立、完善和细化预算绩效管理服务采购制度和流程体系,如《政府购买预算绩效管理服务招投标管理办法》等采购管理制度,从采购第三方服务的源头上建立起科学的治理机制,为穿透监管提供坚实的制度保障。

四、建立和完善第三方机构业务监管体系,使穿透监管嵌入承接主体源头进行综合治理

第三方监管体系包括外部监管体系和内部管控体系。外部监管主要指财政部门对机构和业务的行政监督管理和行业协会(如预算绩效管理协会)的自律性监督管理;内部管控是指各个第三方机构按照各自所在的行业要求,建立健全机构内部管理制度及控制机制。

在目前绩效管理的实际工作情况中,第三方机构参与预算绩效管理的工作才刚刚起步,相关监管制度和监管机制建设十分薄弱,亟待深入研究并创新思维与方法进行加速解决。为了贯彻落实《关于全面实施预算绩效管理的意见》,财政部制定并出台了一系列预算绩效管理的相关政策文件、制度和管理办法,其中《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》和《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》就是针对第三方机构监管的相关政策与制度,这表明财政部门在构建第三方机构监管体系方面迈出了重要的一步。

在此基础上,需要进一步补充完善和细化相关配套制度。横向上,再补充“预算绩效评价评估审核类”业务的监督管理办法,如制定并出台《第三方机构预算绩效评估业务监督管理暂行办法》《第三方机构预算绩效目标审核业务监督管理暂行办法》等其他审核类的监管办法;纵向上,地方各级财政部门结合本地区的实际情况,进一步细化第三方机构从事“预算绩效评价评估审核类”的业务监督管理办法,强化制度的适应性和可执行性,加大监督管理力度,真正使财政外部监管穿透到第三方机构的业务之中。

与此同时,需要成立类似预算绩效管理协会的行业自律性组织,一方面加强协会内部会员的自我管理和自我监控的功能,另一方面架起财政部门和第三方机构之间的桥梁,让协会担任起协调、沟通、管理、监督的基本职能,通过制定和执行行业协会监督管理办法与业务标准体系,开展行业协会内部业务质量监督检查,不断提高绩效管理相关业务的执业质量,以此形成预算绩效管理外部监督的重要补充力量。

第三方机构要从内部规范管理的角度,针对预算绩效管理业务开展情况,制定专门的业务质量管理办法和执业风险控制制度,以及企业执业标准体系,逐步完善预算绩效管理服务的内部管控机制。上述外部监督与内部监管体系相互呼应,构成“政府财政部门—行业协会—第三方机构”三位一体的监管体系,使穿透监管与承接主体从源头上形成综合治理之效。

五、加快完善第三方机构信用管理平台建设,推动穿透监管落地实施

(一)预算绩效评价第三方机构信用管理平台运行现状

2021 年 8 月 1 日,财政部《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)开始施行,对第三方机构如何执业绩效评价业务作出了规范和指导,对预算绩效管理的发展具有重要意义。与此同时,预算绩效评价第三方机构信用管理平台(以下简称“信用管理平台”)也同步上线运行。信用管理平台的运作模式为由各地区依法设立、具有预算绩效评价服务资质且独立于委托方和预算绩效评价组织的第三方机构填报信息,信用管理平台可以收集、分享第三方机构信息,委托方实现线上对各第三方进行比较和挑选。《暂行办法》中要求,在每次承接预算绩效评价业务后,第三方机构需要全过程上传有关项目信息,并将预算绩效评价报告提交到信用管理平台,这样的运行模式可以使相类似的项目之间形成比较,也可成为资源库,为类似的绩效评价项目提供参考和借鉴。长此以往,信用管理平台将现有资源形成储备,可以帮助委托方、第三方机构提高绩效评价本身的工作质量,也有利于逐渐降低评价成本。

但由于《暂行办法》和信用管理平台都处于初步运行期,依然存在选择和使用第三方机构时缺少必要的参考标准,在绩效评价的过程中未能形成管理监督第三方机构的统一规范。预算绩效评价业务的相关工作尚未实现统一行业标准,预算绩效评价业务没有明确的专业门槛限制,进入市场的服务机构良莠不齐,这也导致难以保证第三方机构绩效评价工作质量的问题。在信用管理平台中仍缺少对委托方的信用评价,以及对第三方质量的满意度调查,在对第三方进行严格评选的同时,也应做到对委托方的监督管理,保证运用平台的各方权益。目前仍需加快完善第三方机构信用管理平台建设,完善绩效评价各环节的监督管理。

(二)加快建设和完善预算绩效评价第三方机构信用管理平台的意义

信用管理平台不仅能够使财政部门在线上实现对第三方机构参与预算绩效评价业务进行监管,也能够为预算绩效评价委托方在挑选第三方机构时提供重要的信息支撑,同时还是预算绩效评价业务的资源储备库。第三方机构是推动全面实施预算绩效管理的重要力量,作为独立的专业机构,第三方机构的业务范围已扩展到预算绩效管理的多个环节和领域,因此信用管理平台的上线运行,无论是在强化预算管理方面,还是在提升绩效评价的独立性和可信度、加强社会监督和扩大公众参与方面都发挥着积极作用。信用管理平台的上线运行有利于完善第三方机构监督管理机制,为提高预算绩效评价执业质量和水平提供重要载体和参考。信用管理平台的运用是落实《暂行办法》的方式之一,信用管理平台的程序设定符合《暂行办法》的规定程序,使各方更好地理解和贯彻《暂行办法》,达到对绩效评价业务增效提质的作用。

(三)将业务穿透、委托方穿透、承接方穿透嵌入平台管理,实现管理平台综合监管的监管目的

信用管理平台应参照“从事证券期货类相关业务”或“从事税务鉴证类业务”的第三方机构监管方式进行管理,将相应的准入“门槛”嵌入平台,尤其是对从事“预算绩效评价评估审核类”业务的第三方机构,更应在信用管理平台中进行严格的资质和工作质量的审核;并将相应的业务标准和执业监督管理办法、实务操作规程嵌入信用管理平台,要求各第三方机构严格按照信用管理平台规定执行绩效评价评估工作,也使委托方在绩效评价评估工作中更好地监管预算绩效管理相关业务,在信用管理平台中实现从业务的源头上进行穿透治理的监管目的。

信用管理平台应根据政府采购法律和政府购买服务的行政法规等相关规定,嵌入完善和细化的预算绩效管理服务采购制度和流程体系,从采购第三方服务的源头上建立起科学的治理机制,从制度方面实现对委托方的监管目的。

信用管理平台在嵌入相关配套制度的基础上,还应进一步完善行业协会监督管理办法与业务标准体系,定期对第三方机构内部业务质量进行监督检查,同时要求第三方机构上传机构内部业务质量管理办法、执业风险控制制度、企业执业标准体系,即将内部管控机制嵌入信用管理平台中,从信用管理平台中就可实现穿透监管与承接主体的综合治理体系。因此,只有将业务穿透、委托方穿透、承接方穿透嵌入平台管理,才能使信用管理平台真正实现综合监管的目的和作用。