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地方特色预算绩效管理模式初探——以浙江省温岭市为例
时间:2022-11-24 16:31  来源:财政监督  点击:

一、锐意进取,“一坚持三聚焦”钉出成效

(一)坚持制度先行,强化绩效成果应用硬核支撑

浙江省温岭市的预算绩效管理工作自2006年起步,早期以评价为主,自2013年起,温岭市财政部门在预算绩效管理的实践中总结经验,逐步做到了“三融合”,即目标重点评审与预算编制工作融合、绩效跟踪重点监控与项目支出管理融合、绩效评价与预算资金分配融合,经过五年的积累沉淀,最终实现了县级预算绩效管理闭环。在闭环中,绩效目标信息流和预算资金信息流相互交融,紧密结合,并在各预算年度周期间衔接、循环,完成了预算管理过程的再造。2013年出台了《温岭市预算绩效管理实施办法》,2018年加快建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,助力经济社会高质量发展,在浙江省率先出台《温岭市关于推进全面实施预算绩效管理的意见》。2019年,优化完善出台《中共温岭市委 温岭市人民政府关于全面落实预算绩效管理的实施意见》,市人大出台《温岭市人民代表大会常务委员会预算绩效管理监督办法》,进一步夯实预算绩效管理制度基础,强化预算绩效管理监督。2020年,升级打造预算绩效管理“1+X”制度体系,即在1个全面实施意见纲领制度的基础上,制定事前绩效评估、绩效运行监控、绩效评价及成果应用、第三方机构受托工作考核办法等各环节制度办法,累计出台各项制度办法和实施细则232项,其中涉及绩效评价制度办法共计33项。

坚持“全面推进,突出重点”原则,在各项制度强有力的支撑下,强化各环节全线成果运用,力争各项考核制度绩效应用体现到位,积极争取预算绩效在政府行政绩效考核中的权重。温岭市从2013年起始便将绩效管理工作列入全市目标责任制机关单位考核,考核细则每年根据绩效管理工作情况有序推进更新,逐步实现从粗放到精细,从理念传达到实操落地、从孤军作战到多线齐抓。2018年,首次将镇(街道)一级政府预算绩效管理工作列入全市目标责任制考核。2021年,预算绩效管理工作在全市机关单位目标责任制考核中的分值历时8年从1分提高至2分,镇(街道)一级政府预算绩效管理考核稳步推进,开创预算绩效管理工作新局面。

(二)聚焦事前“问效”,拓展评审评估成果应用

1.做深评审应用。温岭市财政局于2013年起推行对数字城管运行经费等5个项目的预算绩效目标重点评审,随后发展为2016年对美丽乡村建设等9个专项资金、2018年对温岭市综合行政执法局等两部门整体支出集中评审,由此建立了部门整体支出绩效目标集中评审机制。在此过程中,温岭市从项目绩效目标评审向专项资金绩效目标评审和部门整体支出绩效目标评审转变,坚持“钱随事走”。

评审由温岭市财政局组织,专门成立目标评审小组,采用专家评判形式,邀请人大、政协、审计局、第三方等项目相关度高的专家进行总体评判,着重对预算资金与绩效目标的匹配性、绩效目标的量化和细化、项目实施的可行性等进行分析,共开展重点评审项目354个,涉及财政资金54.05亿元,采集有效评审意见321条,经评审调减预算资金3.36亿元,调增预算资金230万元。

2013年至2017年期间,以项目资金和专项资金重点评审为主,主要覆盖农村水利、服务业、商务经济发展、技术改造专项补助资金、文化体育等共计14类别专项资金。主要应用方向为提出绩效目标设定缺陷建议意见,修正后在温岭市人大网站进行公开,公开内容涵盖项目实施依据、预算绩效目标管理总表、执行保障措施等多方面,并向社会公开重点评审项目预算分配的政策依据、投入金额、标准等信息,适度调整预算资金,共调增230万元,调减3400万元。

2018年至2021年期间,以部门整体支出重点评审为主,重点部门主要为温岭市人大票决部门,列入人大常委会专项绩效管理监督交办任务,共涉及7个重点部门和1项专项资金,一共324个项目。主要应用机制除了绩效目标设定缺陷建议意见以文件形式下发外,切实挂钩预算安排资金,共计调减资金3.02亿元。回顾8年来的成效,实现了粗放型绩效目标向标准型绩效目标转变,绩效管理在资源配置中无角色向资源配置角色化转变,预算与绩效游离状态向预算与绩效匹配状态转变。

2.探索评估应用。2021年预算申报年度,温岭市将绩效评估列为重大预算项目申报的最大前提要素,将事前绩效评估嵌入“金财工程一体化”预算编制系统,将绩效评估报告作为部门(单位)入库时申请安排预算的必要前置条件,实现绩效目标源头管理,促进“钱等项目”向“项目等钱”转变,实施财政资金的精准使用。温岭市探索应用评估报告的结果,实现项目事前绩效评估对预算编制的指导作用,核减预算资金1777.6万元。同时,通过运用事前绩效评估机制,新出台《温岭市人民政府关于进一步加强“三强一制造”建设加快质量提升的若干意见》,实现评估结果作为政策出台的重要参考依据。

(三)聚焦事中“督效”,深化跟踪监控成果应用

温岭市从2016年开始正式着手绩效运行监控管理,据统计,从2016年到2020年,共实施跟踪监控项目343个,跟踪监控预算资金共计17.71亿元,发出跟踪监控整改文件9个,纠偏49个项目,调整目标资金2.63亿元。

2016年至2017年期间,重点监控对象以重点绩效目标评审和工程类项目为主,选取了24个重点项目共计6.86亿资金进行绩效目标跟踪监控,编制《预算绩效管理目标跟踪监控项目资料汇编》,设计《绩效目标可疑监控表》,清晰记录跟踪监控事项。

主要应用方向以公开披露为主,将绩效跟踪情况于年中全部在温岭财政对外网站公开披露,接受社会监督,促使相关部门在下半年项目后续实施中努力提高绩效。公开的具体内容包括执行率未能与项目实施时间进度相匹配的情况、子项目绩效目标之间调整频繁而影响原有目标实施的情况等;同时还公布了公众对绩效目标偏离情况的监督反馈途径。

2018年至2020年期间,重点监控对象为人大票决部门和各业务科室有跟踪需求的项目。共涉及6个重点部门和13个项目,共计319个项目。应用机制上,通过线上动态跟踪监控平台和线下实地抽查相结合,及时调整预算执行过程中的偏差,把好预算执行关口,推动项目实施回到预期轨道,确保绩效目标保质保量实现。主要应用机制是通过直接下达跟踪监控整改文件进行纠偏,纠偏49个项目,调整子项目数207个,调整目标资金2.63亿元。

(四)聚焦事后“见效”,全方位评价带动全方位应用

2013年,温岭市着手绩效自评工作,注重绩效理念传达,“深钉”绩效结果对预算的导向作用,设计绩效评价指标,要求部门有选择性地开展绩效自评工作,当时尚处于初级阶段。“十三五”以来,温岭市将“钉钉子”精神发挥到位,对绩效自评常抓不懈,从2016年自评资金27.64亿元、自评项目508个,到2020年自评资金76.73亿元、自评项目1712个,实现了项目自评全覆盖、下一级政府财政运行综合自评全覆盖、部门整体自评全覆盖,一步一个脚印,一锤一锤钉实钉。

2013至2020重点评价年度期间,共组织开展评价项目80个,资金量67.16亿元,其中包括政策评价4个,下一级政府财政运行综合评价6个,部门整体评价23个,重点项目93个。

1.在常规应用上着力。一方面,及时将重点评价结果通报公开并反馈被评价单位,全力推动绩效评价问题整改落实,逐步形成公开机制及结果反馈、问题整改、绩效提升的良性循环。另一方面,将评价结果与预算安排、政策调整和下年度预算安排挂钩。这一期间,通过政策评价调整完善了技术改造专项资金、服务业发展财政引导专项资金,督促生态补偿专项资金管理办法真正落地成效,修订建筑业奖补政策的产业发展方向并鼓励企业晋升资质,使绩效管理逐步出现乘积效应。

2.在应用突破上发力。2018年,将部门整体预算执行率嵌入绩效管理工作考核体系的同时,温岭市明确凡上年预算执行率低于91%的部门,一律缩减公用经费10%。2019年,温岭市财政局要求每个科室(局)要结合部门自评情况和财政部门重点评价情况,确认三个以上预算绩效差的项目,列入建议取消预算安排的项目之中,共削减和取消低效无效资金共1.92亿元。2020年,联合审计部门对绩效评价结果为“一般”的201个项目、评价结果为“差”的12个项目,以及审计提出的低效无效等问题涉及的158个项目进行梳理反馈,最终对41家单位225个项目核减或取消预算安排,共核减项目资金1.22亿元。

3.在亮点应用上加力。首次实现了与领导干部履职测评挂钩。2021年4月,温岭市人大常委会在对决定任命的市人民政府组成部门的主任、局长及法院副院长、检察院副检察长共28名干部履职测评的实施方案中,首次明确履职测评内容包含所在部门(单位)年度财政预算执行和绩效管理情况,测评参阅材料进一步包含了部门整体支出绩效自评情况,这一举措充分调动了各部门各单位履职尽职、干事创业的积极性。

二、深挖总结,认清打造模式现有困难

2021年是深化预算绩效管理改革之年,财政部集中化推出一系列“云”体系财政管理软件,各地对原有特色化绩效管理方式进行了规范化、模式化,在提升财政资金统筹管理效率的同时,也使得地域特色化管理受到了一定的限制。

(一)特定领域绩效管理制度尚未健全,全覆盖层面处于浅表区

一是现有的绩效管理制度停留在大框架理念上,纲领性质明显,实操方法成熟度不高,如浙江省现仅出台项目绩效管理办法,整体支出和下一级政府综合运行等绩效管理办法一直未正式出台,给温岭市评价工作的权威性带来一定影响;二是浙江省明确特定领域绩效管理制度由归口业务处室下达,纵观全省财政系统,特定领域建立绩效管理制度的积极性不高,处于被动推进阶段,空白评价领域突显,如资产管理、PPP项目、政府购买服务、政府债务项目等等。

(二)预算绩效目标评审与预算资金安排结合度不够,实质性审核尚有距离

一是“预算一体化”中预算绩效管理模块开发的现状,与深化预算绩效管理改革的“数字赋能”要求有差距,影响了实质性审核的广度。目前仅能对重点项目开展实质性审核,但由重点带动全面开展的效应无法显现;二是县级预算资金分配固化的现状,与深化“零基预算”改革要求有差距,影响了实质性审核的深度。省级预算资金分配体系一再变迁,但县级预算资金分配中项目资金外保有统留资金的特有现象一时无法改变,人为因素占比较大,预算分配刚性约束不足,使“零基预算”受到质疑。

(三)绩效目标监控情况与核算体系紧密度不高,目标偏离预警的实际效果尚不乐观

一是省级现有绩效监控操作体系,受限于绩效目标与预算资金关联度不够,而支付系统以用款指标为主方向,业务科室无法直观通晓部门目标实现情况,只由部门自我填报的目标实现情况来达到“红黄蓝”的预警,这样通过财政监控绩效目标来确定是否下达用款指标的实际成效便大大削弱;二是线下监控仅限于监督局重点实施监控项目,由于执行率管控的直观可见,业务科室在实际线下监控过程中重执行率、轻绩效的现象明显,造成最终评价环节中绩效明显不佳,出现未能及时纠偏而资金执行率达100%的现象,导致评价结果不容乐观。

(四)绩效评价结果在应用上约束刚性不足,重分数轻问题成为常态

一是受评价指标设置不科学、评价标准不统一和预算绩效目标填报不规范等因素影响,绩效评价弹性较大,影响了绩效评价报告的权威性;二是与审计、纪检巡察等相比,绩效评价问题由于整改缺乏完善的法律制度支撑,手段总体较弱,力度总体偏轻,难以形成强有力的约束震慑。同时,预算绩效问责制度尚未出台,各地鲜有建立绩效问责相关机制,责任追究机制还未真正落实,刚性约束还不够强,更使得某些部门重分数、轻问题的现象有所抬头。

三、政贵有恒,克服难点探寻有效模式

(一)磨砺锋钉,激励共同构建探索制度

契合深化预算绩效管理改革时机,温岭市财政局各业务科室应加大与上级的联系,提请省级层面尽早在原有相关实操征求意见稿的基础上,正式出台有关办法,如:市县预算局可提请省财政厅总预算局在全省已试点推行整体绩效预算三年的基础上,总结试点成果,形成自上而下的统一机制;债务科应加大对《关于印发〈政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引〉的通知》(财金〔2020〕13号)实操应用研究;资产管理科在2021 年4 月1 日正式施行的《行政事业性国有资产管理条例》第28条明确资产绩效管理的要求上,预先探寻绩效评价之路;综合科针对每年要求第三方开展政府购买服务绩效评价的做法, 及时将基层工作中的难点向上反馈,或学习其他周边县市的优秀做法,开展试点评价。模式打造需要全局形成有效合力,可采用全市预算绩效管理优秀案例争创活动的形式,力争在重点领域、重点环节有所突破,形成一批有辨识度、有示范引领作用的预算绩效管理改革创新成果,为深化预算绩效管理改革提供“绩效财政”温岭样本。

(二)钉住源头,健全实质审核实操机制

以省级预算管理一体化建设为契机,探索开发绩效管理模块。通过县市级个性化绩效管理模块重组优化,落实实质性审核改革方案,实行预算“源头”管控,把有限的资金用在“刀刃”上,发挥财政资金最大效益。将预算支出项目拆解分割为支出细项测算,针对每个支出细项设置关键核心指标,将两者进行等量测算,审核时依据关键核心指标进行匹配审核,用于调整预算资金或调整细项之间的额度,进行资源的合理配置,形成有效的实质性审核机制。以1000万以上物流运输业重大补助资金为例,将其分解为物流业装备升级改造、无水港工程、公交车更新换代各项支出明细测算,通过等量测算方式确立若干关键核心指标,如降低企业运输成本额、通关标箱量、完成更新车辆数、燃油成本下降比例等,通过目标与预算金额匹配性审核,调增、调减、调整细项之间的额度,达到修正预算资金安排的目的。

(三)钉准方向,扩面提质日常执行监控

在预算执行和项目实施过程中,要求部门和单位在建立重大政策、项目绩效跟踪机制的基础上,一方面持续监控各项活动的落实情况,另一方面加强对预算执行进度的深入分析,包括后续预算安排的合理性、业务实施的可行性等,对照初期绩效目标事中评估项目完成的概率,会同原有跟踪监控表格上报业务科室,建立支付环节用款指标与绩效目标之间的对应关系。业务科室在提高各归口部门整体执行率的同时,要将关注重点转向绩效目标的完成情况,做好日常实地记录,有效跟踪预算资金项目运行成效,及时纠偏,提升执行质量,以利于提高归口部门绩效评价结果等级。

(四)实锤到位,借力探索干部履职挂钩

根据2021年省级提出的深化预算绩效管理意见要求,在健全保障措施环节提及了“三强化”,即强化绩效考核、强化绩效激励、强化整体推进,却未提及从法理和问责机制上进行推行,可见短期内无法实现刚性约束机制的建立。为此,温岭市应从自身优势出发,充分借力推动管理成效应用。2021年温岭市人大已开始在部门“一把手”测评环节参阅资料中涵盖部门年度财政预算执行和绩效完成情况。温岭市应抓准人大对干部履职测评要求这一有力推手,将完成绩效情况这一篇“文章”做实提质,通过多环节审核手段,在不放松评价报告质量的同时,推动预算绩效管理纳入同级组织部门干部政绩考核,推动资金与行政绩效“双赢”。另外,还需强化财政、人大、审计及纪检监察部门的工作联动,统筹各方参与建立预算绩效管理的监督指导库,进一步完善“三全”绩效管理体系。