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全面深化财政改革 推动建立现代财政制度
时间:2022-09-14 12:43  来源:中国财经报  点击:

财政改革是中国特色社会主义伟大事业的组成部分。党的十八大以来,在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下,按照党中央的统一部署,财政改革全面深化、快速推进,实现了改革总体目标,初步建立起了现代财政制度,并在预算管理制度改革、政府收入制度改革、财政体制改革等方面取得重要突破。

预算管理制度改革取得四大突破

预算管理制度是财政制度体系的基础。党中央、国务院高度重视预算管理制度改革。在顶层设计层面,围绕推动国家治理体系和治理能力现代化,分别于2014年和2021年发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》和《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》两个纲领性文件。同时,加快落实依法治国原则,2014年完成预算法修订工作,将改革成果和未来改革举措写入法律,以期形成依法推进改革格局。据此,预算管理制度改革全方位向纵深挺进,取得了四大突破。

第一,实施公务支出管理改革。党的十八大以来,党中央向全党发出了改进作风的动员令,财政部陆续出台了差旅费、会议费、培训费等各类公务支出管理办法。同时,又在全国财政供养机构范围内实施了公务用车和办公用房改革。这些改革举措大幅降低了政府运行成本,树立了全面从严治党和建立廉洁政府形象,起到了回应社会关切、增强政府公信力的作用。

第二,财政预算透明度水平全面提升。财政预算公开透明是现代财政制度的基本特征之一。2015年,新预算法施行后,财政预算透明度全面快速提升,呈现出三大亮点:一是各级政府从过去主要公开一般公共预算改为四本预算全部公开。二是依法细化预算公开,做到按时公开财政预算、决算数据,特别是中央财政做到了按税种公布收入预算、决算数,各部门功能分类支出预算、决算数公布到项级,经济分类支出公布到款级。同时,在政府预算方面,中央财政不仅公开了中央对地方转移支付的总额、结构和区域分布,而且公开了中央和地方政府债务限额、余额以及地方债区域分布状况。三是不断增强预算公开的规范性,在公开内容、方式、数据口径、时间等方面做到了相对统一。这些改革举措提升了政府公信力,真正落实了人民的知情权、监督权、有序参政议政权,同时也倒逼财政改革加速深化。

第三,完善支撑支出政策制定的制度体系。支出政策是国家提供公共产品过程中配置财政资源的原则和导向,是预算编制和执行的轴心。党的十八大以来,我国确立支出政策为制定预算的前置环节,预算控制方式从单纯年度预算转向年度预算和跨年度预算平衡相结合,并实行指导年度预算的中期财政规划管理。同时,地方政府债务管理“开前门、堵后门”并举,分步建立起了完整的地方政府债务管理制度体系,包括债务预算管理体制、债务风险评估和预警机制、债务风险应急处置机制、债务责任追究机制等。这一整套前后呼应、体系完整的制度安排,极大地增强了支出政策的完整性、精准性和安全性,为充分发挥财政政策稳增长、调结构、惠民生作用奠定了坚实制度基础。

第四,推动转变财政管理方式。首先,预算绩效管理工作不断迈上新台阶。2018年,中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,明确要求构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。在这一纲领性文件的引领下,各级政府加快提升预算绩效管理水平。目前,预算绩效管理已覆盖四本预算,一般公共预算的绩效管理范围已从项目预算拓展到支出政策、部门整体支出、转移支付等,支出绩效评价结果应用力度逐步增强。其次,财政管理基础加快完善,已初步建立起现代信息技术条件下“制度十技术”的管理机制。目前,已制定出台全国统一的预算管理一体化业务规范和技术标准,各级财政国库支付电子化水平不断提升。最后,财政资源统筹使用力度不断加大。四本预算相互衔接程度不断加深、资金调入调出规模不断扩大,依托行政管理、国有资源获取的收入以及特许经营权拍卖收入等纳入预算管理的比重大幅上升,各部门和单位的事业收入、事业经营收入等非财政拨款收入与财政拨款收入的统筹管理力度不断加大等。

政府收入制度改革呈现三大亮点

过去十年,政府收入制度改革全方位快速推进,呈现出三大时代特征:一是围绕推动实现国家治理体系和治理能力现代化和经济高质量发展双重目标展开,更加注重社会公平;二是税收制度和非税收入制度改革同步强力深化;三是在财政收入进入中低速增长区间条件下调整国民收入分配关系,推行大规模减税降费型的政府收入制度改革,建立规范政府筹措收入行为、稳增长并增加居民收入的长效机制。同时,改革具有三大亮点:

第一,税制改革快速推进。按照党的十八届三中全会的统一部署,在短短的十年时间里,我国同步协调推进深层次的货物和劳务税、所得税和财产税三大类税制改革。同前几轮重大税制改革一样,本轮税制改革也把增值税改革摆在突出位置,完成了扩大增值税征收范围、简并和降低增值税税率、建立期末留抵退税制度三项重大改革。党的十八大之后,个人所得税和企业所得税改革向纵深挺进。个人所得税制完成了从分类计征向分类与综合计征相结合的具有划时代意义的转变,大幅降低了全社会个人所得税负担,夯实了提高居民收入占国民收入比重的制度基础,并有针对性地进行收入再分配扩大消费,进而拉动经济增长。

第二,税收法定基本实现。近年来,我国税收立法进程加快,截至目前,现行18个税种有12个已经立法,其中9个在2015年以后完成立法,此外还有6个税种的立法工作也在抓紧进行。税收法定稳步推进,极大地增强了税收的权威性,更重要的是回应了社会关切、大幅提升了依法治税水平,增强了政府的公信力和执行力,并为扩大对外开放创造了更好条件。

第三,政府非税收入制度安排深度调整。过去十年,政府非税收入改革力度空前,重点是大幅降低全社会政府非税收入负担,包括分批次减少行政事业性收费;逐步减少政府性基金项目;大幅降低社会保险缴费实际费率,每年为市场主体减负数千亿元,助力稳增长、稳就业、调结构。

据统计,十年来,我国累计新增减税降费8.8万亿元;2021年我国宏观税负为15.1%,比2012年降低了3.6个百分点。实践证明,这一减收性制度变革是一招“先手棋”,提前夯实了化解国内外经济下行压力的制度基础,拓展了政策使用空间,超前培育了内需。事实上,减税降费对政府而言,是壮士断腕式的制度变革。因为政府在主动调整国民收入分配结构,压低政府收入比重,会倒逼政府加大过紧日子的力度,特别是压减行政事业性收费和政府性基金大幅度减少了各部门可支配财力,倒逼各部门更加注重提升支出效率、提高决策的科学化、精准化水平。同时,也大大削弱了部门扩张行政审批权的冲动,强力支撑了“放管服”改革。

财政体制改革破解三大难题

在改革开放后的历次重大财税改革中,财政体制改革都是重头戏。党的十八届三中全会要求,建立事权和支出责任相适应、保持现有中央和地方财力格局总体稳定的中央和地方收入划分格局、转移支付结构更加完善的财政体制。党的十九大报告提出,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。按照党中央的统一部署,我国财政体制改革不断向纵深挺进,破解了三大难题。

第一,初步形成了权责清晰的中央与地方财政事权和支出责任划分关系。财政事权和支出责任划分是财政体制的基础要件,直接决定收入划分和转移支付制度选择。特别是进入新时代、新发展阶段后,新的历史任务、发展理念、战略布局、改革目标、经济形势、社会结构,要求形成新的财政事权格局和事权重点。2016年,国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,全面阐述了新时代如何清晰划分中央与地方财政事权和支出责任,并要求在2020年形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。其后,中央与地方财政事权和支出责任划分改革步伐加快,国务院办公厅印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》,提出把义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障等8大类18项基本公共服务纳入中央与地方共同财政事权范围。同时,还要求制定基本公共服务保障国家基础标准,并以此为依据规范基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任的分担方式。根据这一文件精神,国务院办公厅又陆续印发了关于自然资源、公共文化、科技、应急救援、教育等领域的中央与地方共同财政事权和支出责任划分方案。各省(区、市)也快速响应,发布了省以下财政事权和支出责任划分相关文件,改革得以落地生效。

概言之,这些改革举措促成了两项重大制度创新。一是首次明确改革对象是中央与地方之间的财政事权划分。新时代党中央关于形成权责清晰的财政体制的表述中的“权责”中的“权”究竟指什么,必须予以明确。改革方案内容表明,财政体制中所说的“权”应是财政事权而非行政事权。财政事权的根本特征是与财政资金直接挂钩联动的国家公共职责,由此,实施财政事权和支出责任划分改革,实际上是明确了财政体制改革的范围,从而使改革跳出了以往想改但又改不动的怪圈。二是聚焦基本公共服务均等化,实施中央与地方财政事权和支出责任划分改革。基本公共服务供给是财政事权的主干,中央与地方财政事权和支出责任划分首先要解决的问题就是保障基本公共服务均等化。聚焦基本公共服务均等化,是科学、细化实施中央与地方财政共同事权和支出责任划分改革的突破口,是适应我国国情的正确选择。我国人口多达14亿,地域辽阔且发展不平衡,区域财力差距大,所以,大部分与基本公共服务均等化相关的财政事权势必要被划分为中央地方共同财政事权。

第二,进一步理顺了中央与地方之间的收入划分格局。收入划分是历次重大财政体制改革中引人注目的问题。党的十八大后,经济增速换挡和大规模减税降费使年度财政收入增速大幅下降,而分税制改革后财政收入高增长形成了新的区域既得利益格局,这都加大了中央与地方收入划分改革的难度。同时,落实基本公共服务均等化战略、财政事权和支出责任划分改革、税制改革等,又在倒逼尽快形成区域均衡的中央与地方收入划分制度。为此,按照党的十八届三中全会确定的保持现有中央和地方财力格局总体稳定的要求,结合税制改革,考虑税种属性,我国积极稳妥、循序渐进实施中央与地方收入划分改革,推出了多项重大改革举措——2016年将中央与地方增值税收入分享比例调整为各50%,2019年推出更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案。这些改革举措确保了财力下沉,使得一般公共预算收入中的地方占比超过50%,有力促进了区域财力均衡,优化了营商环境,强化了地方运用自有资金保障基本公共服务供给的能力。

第三,深度改革中央对地方的转移支付制度。转移支付在财政体制制度体系中处于中间位置,是连接事权和支出责任划分与政府间收入划分的桥梁,也是政府管理的重要手段。1994年建立了分税制财政体制以后,中央对地方的转移支付规模不断扩大,特别是2002年实施中央与地方所得税收入分享改革后,中央对地方转移支付规模加速扩大,2020年突破8万亿元,2022年将达9.8万亿元。从国际来看,我国属于中央财政收入占比低、对地方转移支付占财政支出总额比重高的国家。目前,我国一般公共预算收入总额中,中央占比47%左右,但中央对地方转移支付占一般公共预算支出总额比重高达36%左右。也就是说,中央收入的80%转移给了地方,转移支付成为中央对地方进行宏观调控的财力保障主渠道。

按照党的十八届三中全会的要求,2015年2月,国务院印发了《关于改革和完善中央对地方转移支付的意见》,对如何优化转移支付结构、完善一般性转移支付制度、从严控制专项转移支付、强化转移支付预算管理等作出具体部署。其后,根据经济社会发展需要和总体改革进程以及宏观政策实施要求,中央对地方转移支付的改革稳步推进,完成了三大制度创新。

首先,优化了转移支付结构。根据党中央、国务院的统一部署,逐步压缩专项转移支付比重。目前,专项转移支付占中央对地方转移支付总额的比重已不足10%。为了与财政事权和支出责任划分改革相衔接,2019年起设立了共同财政事权转移支付,以确保落实中央与地方共同财政事权的支出责任。

其次,强化了一般性转移支付管理。根据推进基本公共服务均等化战略的需要,改革过程中进一步完善了均衡性转移支付测算因素选择和测算方法,加大了对老少边穷地区的倾斜力度,建立了财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。

最后,改善了转移支付预算管理。为确保积极财政政策提质增效,2020年开始建立常态化转移支付资金直达机制,2022年涉及资金将超3万亿元。这一举措提升了财政资金的管理效能和经济效益。此外,为提高政府公信力,细化了中央对地方转移支付的信息公开,实现按省级单位公开转移支付总额和类别,还建立了转移支付资金绩效评价制度,进一步提升财政资金使用效益。