党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”。2018年9月中共中央 国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）提出，力争用3—5年基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。《意见》提出“构建全方位预算绩效管理格局”要求，强调将各级政府收支预算全面纳入绩效管理、将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，将政策和项目全面纳入绩效管理。传统绩效管理对象主要是各级政府收支预算、部门和单位预算收支、政策和项目等。《意见》在“建立全过程预算绩效管理链条”方面要求，建立绩效评估机制，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估。

党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），提出“加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估”，一方面，这表明将绩效管理对象从传统收支预算、政策和项目转变到公共服务，绩效管理关注点从传统投入导向转变为产出导向，人民群众是公共服务的直接使用者与受益人，基于公共服务开展绩效管理，更加体现预算以人民为中心的发展思想。另一方面，重申事前绩效评估在全面绩效管理链条中的重要作用，并从“事前绩效评估”细化到“事前功能评估”，进一步明确事前绩效评估机制的具体方法。

绩效管理关注点从传统投入导向转变为产出导向

政府预算制度分为投入型预算与产出型预算两种类型。投入型预算关注投入与过程，以过程合规性控制为预算管理目标，其公共支出逻辑是政府部门花钱办事、办事花钱逻辑。投入型预算又称为分项排列式预算，逐项分别列示政府部门办事花钱要素，包括发工资、买设备、买材料等。产出型预算关注产出与结果，即“公共服务”，以结果绩效性管理为预算管理目标，其公共支出逻辑是政府花钱向部门购买服务的结果逻辑。产出型预算列示政府按照基于公共服务成本的购买价格向部门单位购买一定数量有明确品质要求的公共服务。

我国传统政府预算制度属于投入型预算，主要关注投入与过程，相对忽视产出与结果，不利于提高政府部门绩效。过去五年，我国全面实施预算绩效管理，但是尚未推行预算制度转型，仍然属于投入型预算。例如，我国部门预算绩效目标包括基本支出绩效目标、项目支出绩效目标和部门（单位）整体支出绩效目标。这表明我国预算绩效管理是以传统部门预算为基础，属于典型的“花钱办事、办事花钱”的投入型预算。

关于投入型预算与产出型预算的一个比喻是挖井与填井。在投入型预算“花钱办事、办事花钱”逻辑下，其预算列示政府挖井部门挖井、填井过程所花费人工支出、机器设备支出、材料支出等，挖一口井做一件事花一份钱，填一口井又做一件事再花一份钱。所以，在投入型预算制度下，可能花了两份钱却没有挖到一口井，这是传统投入型预算制度造成政府部门绩效不高的生动比喻。

在产出型预算“花钱购买服务”逻辑下，其预算列示是政府按照基于平均成本的购买价格向挖井部门购买一定数量有明确品质要求的水井的购买成本。既然政府挖井部门没有挖到水井，政府就不能向政府挖井部门拨款、付钱。由此可见，只有公共支出逻辑转变——从“花钱办事、办事花钱”转变到“花钱购买服务”，预算制度转型——从投入型预算转型到产出型预算，才能从根本上提高政府部门绩效。这是我国政府绩效管理最核心改革。

预算制度转型的重要基础是政府会计制度改革——从传统支出核算转型为新兴成本核算。支出与成本都是会计概念，收付实现制政府会计核算支出（预算支出），权责发生制政府会计核算费用，而成本是对象化的费用。按照费用与成本对象的关系划分为直接费用与间接费用，分别采用归集与分配方式，计入成本对象的成本。

从“事前绩效评估”细化到“事前功能评估”

早在2011年7月财政部发布的《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）指出，预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。《意见》出台后，在原四大环节基础上，增加“建立绩效评估机制”为首要环节，要求对新出台的重大政策、项目开展事前绩效评估，将评估结果作为申请预算的必备要件。《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理。绩效目标是项目入库的前置条件，原则上，未按要求设定绩效目标或审核未通过的项目不得纳入项目库。对于新出台的与重大政策对应的项目要求开展事前绩效评估，评估结果作为申请入库的必要条件。

但是，我国尚未出台统一、规范的事前绩效评估机制和具体办法。《决定》所要求的“事前功能评估”是基于价值工程理论的具体评估方法。

价值工程（VE）是指以提高产品服务价值为目的，为了可靠地实现使用者所需功能，通过有组织的创新性工作，寻求用最低的全生命周期成本，以获得产品服务最佳综合绩效的一种管理技术方法。凡为获取功能而发生成本的事物，都可以作为价值工程的对象，包括产品、工艺、工程、服务或它们的组成部分等，当然，也包括政府部门提供的公共服务。

价值工程的基本计算公式如下：

V=F/C（V表示评价对象价值，即评价对象所具有的功能与获得该功能的全部成本之比。F表示评价对象功能能够满足某种需求的一种属性。C表示评价对象成本，包括从对象的研究、形成到退出使用所需的全部成本。）

价值工程的主要特点包括：以使用者的功能需求为出发点；对研究对象进行功能分析，并系统研究功能与成本之间的关系；致力于提高价值的创造性活动；应有组织有计划地按一定的工作程序进行。

实施价值工程法包括4个阶段、13个具体步骤：第一阶段系准备阶段，包括对象选择，组成工作小组和制订工作计划。第二阶段系分析阶段，包括收集整理资料、功能定义、功能整理和功能评价。第三阶段系创新阶段，包括方案创造、方案评价和提案撰写。第四阶段系方案实施与评价阶段，包括方案审批、方案实施和成果评价。

价值工程与绩效“3E”原则完全契合。基于价值工程，绩效评估应当分别衡量成本的经济性、功能的有效性以及价值的效率性。

功能评估是指在价值工程基础上评估功能的价值，找出目标成本，计算功能价值（目标成本/现实成本），计算改善期望值（现实成本—目标成本），从而提高公共服务供给质量。目前我国绩效管理中开展事前功能评估的具体实践较少。