成本效益分析是近年来各地预算绩效管理实践的重点和热点，应用范围不断扩大。形成当前成本效益分析“热”的主要原因在于“需求驱动”，即成本效益分析结果实实在在有用，受到各地各部门的广泛欢迎。

项目成本效益分析日益成熟

2018年北京市启动全成本预算绩效管理改革以来，经过五六年的实践，项目成本效益分析实施路径和技术方法日趋成熟，在实践中探索出了三种主要模式。

一是基于绩效的成本定额测算模式。这是以北京实践为代表的主流模式，主要针对部分提供标准化产品或服务的项目，如污水处理、垃圾处理、道路清扫保洁等，以各作业环节成本核算为基础，测定单位成本（即定额），确定成本对应的绩效指标和标准并据此开展评价。这种模式目前广泛适用于以下几类项目：污水、污泥、供暖、垃圾处理等公共事业类项目，办公楼、博物馆、文化馆、科技馆、展览馆等场馆运行维护类项目，路灯运维、道路清扫保洁、园林绿化、停车收费等城市运行类项目，以及信息化运维、办案经费、检验检测经费、实验室运行经费等业务经费类项目。

二是成本效益比分析模式。对于部分产品化的政府购买服务支出，如报纸、电台、融媒体等提供的版面宣传、灯箱广告、开机画面、微信推送、融媒体直播等服务，外部难以基于成本核定购买价格，可采用对比分析不同方案成本效益比的方式开展成本绩效分析工作。具体路径包括科学核算各方案总成本或分项成本，精准设定核心关键、可衡量的绩效指标，构建各方案成本效益比；在此基础上，筛选出成本效益最高的方式，以达到投入产出比最高。如采购相关报社及新闻客户端的政策普及推广宣传专版专栏、政策宣传活动、融媒体直播等宣传服务，其报价成本构成及其合理规模很难通过“核成本”确定，可通过服务报价及体现宣传成效的核心绩效指标（如报纸专版专栏为“发行量”、新闻客户端为“阅读量”、融媒体直播为“观看人数”等）的比值，计算出每类方式的“千人成本”（即宣传信息到达千人所耗费的成本），以此衡量各类方式的成本效益比。

三是支出标准对比分析模式。对于部分补贴补助（包括对个人和家庭补助及对企业补助）类政策支出，难以完全在“核成本”的基础上确定标准，可采取地区间横向对比及锚定其他标准方式确定。如学生资助、困难人群补助等对个人或家庭的补贴标准，具体实践中难以完全在生活成本核定基础上制定补助标准，可通过地区间横向对比以及与低保标准、CPI增速比较等方式确定。以民政部门残疾人两项补贴为例。这两项补贴包括困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴，前者主要补助残疾人因残疾产生的额外生活支出，后者主要补助残疾人因残疾产生的额外长期照护支出。目前反映残疾人生活和护理需求的数据基础较为薄弱，需要通过科学规范的社会调查进行采集和分析，因此生活成本和护理成本构成及其规模很难通过“核成本”确定；同时，财政保障标准的确定需要充分考虑财政承受能力、残疾人生活和护理需求、城乡居民收入、物价变动、最低生活保障等社会救助和保障标准调整、照护市场劳动力价格变化等因素，也很难基于成本测算出来。鉴于此，残疾人两项补贴政策支出标准可以通过地区间横向对比及与低保标准比较等方式确定。

单位整体成本效益分析提上日程，但尚在起步阶段

2019年财政部会计司出台《事业单位成本核算基本指引》，为事业单位开展成本核算工作提供了基本原则和方法；2021年出台《事业单位成本核算具体指引——公立医院》，2022年先后出台《事业单位成本核算具体指引——高等学校》和《事业单位成本核算具体指引——科研事业单位》，通过简单易行、可操作的步骤及方法，为公立医院和高校院所开展成本核算提供遵循和导引，迈出成本核算“从零到一”的一步，为相关单位开展成本控制（如公立医院降本增效）、产品或服务定价（如学费收费、成果转化和对外收费、医疗服务价格等）、单位整体绩效管理和预算管理等奠定了重要基础。

单位成本核算是成本效益分析的基础，但不等同于成本效益分析。一方面，成本核算主要是对历史数据的归集和分配，未涉及效率损耗及不合理支出的鉴别和剔除，形成的结果只是资金支出的“实然”情况，未形成“应然”的基线数据；另一方面，单位成本核算还停留在成本效益分析的成本端，未涉及效益端的衡量测定及成本效益之间的关联关系等。

目前，已有部分地区在探索实践单位整体成本效益分析，其中大体上分为两类模式：一类是以事业单位成本核算为基础，以单位职责、业务活动或内设机构为对象，通过归类和分配相关资源投入，测定相应成本规模或支出标准；同时，借鉴单位整体绩效评价思路，梳理单位职能或业务活动的产出及效果指标，将财政资金投入与单位职能履行进行挂钩，用以分析财政资金配置的合理性。这类方式逻辑上体现出了相较于项目成本绩效分析，单位整体成本绩效分析的意义和目的，但实践中很难实现。一方面，由于行政事业单位财务核算、数据基础和管理现状所限，实践中很难将支出财务数据按照人、财、物的资源投入口径合理拆分匹配到单位职能、业务活动或内设机构上；另一方面，资金投入与单位履职挂钩尚浮于表面，较为形式化，缺乏实质性关联。

另一类则基于预算安排实用性和数据可得性导向，以项目为载体，突出支出标准建设。具体来说，这类方式以预算一体化项目分类财务数据为基础，具体分为人员类项目、运转类项目、特定目标类项目等。针对这些项目，首先，合理界定各项目经费界限、明确项目归类框架及内容。其次，针对不同类型项目特点，科学广泛收集相关数据资料，客观分析各类支出内容和支出数额之间的内在联系，并分别制定相应的人员经费、公用经费及项目支出单项定额。最后，在单项定额基础上确定经费整体的合理预算额度。这种方式能够有效满足预算管理实际需求，重点解决支出无标准、标准不符合实际的问题，并能够在单位整体框架下更好地界定项目边界，避免重复保障或保障不足。但是，这一方式本质上仍是项目支出标准体系建设，依然存在单位整体成本与绩效难以关联的问题。

展望单位整体成本绩效分析路径，大致可以分为以下五个步骤。一是合理确定单位成本绩效分析对象，即单位职能或业务活动；二是开展核算对象成本核算，并形成具体合理的成本归集和分配路径，为后续成本核算工作提供指引，保持数据口径一致性和同源性；三是剔除不合理支出，确定基线值，形成真实合理的支出规模或单位成本，作为开展年度绩效评价、未来年度绩效指标设定和安排预算的重要基础；四是设置职能或业务活动核心指标，并根据事业发展规划、部门计划等设置基线值；五是构建成本——绩效联动指标体系，将单位整体预算增长与绩效指标值提升切实关联起来。