为全面实施预算绩效管理，优化财政资源配置，推动预算绩效管理工作提质增效，促进提高财政资源配置效率和使用效益。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）指出：“必要时可以引入或组织第三方机构参与或独立开展绩效评价工作，进一步增强绩效评价的客观性和有效性”。经过近年的实践，会计师事务所、资产评估公司、专业咨询公司等第三方机构出具的绩效评价报告已成为夯实财政绩效工作的重要抓手。由于绩效评价目标值设定复杂性、评价指标体系多样性、第三方机构自身专业水平参差不齐等诸多原因，当前第三方机构出具的绩效评价报告质量与期望仍有一定差距。
本文基于作为第三方机构参与财政支出项目预算绩效评价工作实际经验，对第三方机构如何出具高质量绩效评价报告进行了初步探析与思考，以期为第三方机构进行高质量的绩效评价服务提供参考和借鉴。
一、财政支出项目绩效评价工作特点
（一）法规政策性强
财政支出项目绩效评价不同于专项审计、项目咨询工作，项目立项一般都依据相应的政策法规文件，并且对项目对象、项目目标、项目成果等都有相应的规定，绩效评价是对实施后的项目决策、过程、产出、效果进行科学、客观、公正的评价。
依据的政策法规通常包括有，政府颁布相关法律、法规和规章制度；各级政府制定的国民经济与社会发展规划和方针政策；预算管理制度、资金及财务管理办法；预算部门职能职责、中长期发展规划及年度工作计划；相关行业政策、行业标准及专业技术规范；申请预算时提出的绩效目标及其他相关材料，财政部门预算批复，财政部门和预算部门年度预算执行情况，年度决算报告；人大审查结果报告、审计报告及决定、财政监督检查报告等。
（二）专业技术性要求高
绩效评价项目类型繁多，目前财政部发布的绩效评价指标体系框架难以满足项目绩效评价工作的多元化需求。而科学的绩效评价指标体系是评价过程规范有序、评价结果客观可比的重要保障，因此评价人员需要具备较强的专业技术性，掌握一定的宏观经济决策、财务管理、工程审计等方面的专业知识，同时具有较强的综合分析判断能力，从数量、质量、时效、成本、效益等维度综合衡量财政支出政策效果。比如具备资产评估、财务审计、项目管理等专业素养和项目评价方面的经验，有助于设立绩效评价指标和建立评价体系；具备工程咨询、企业合规性经验，在项目可研经济性分析方面做到更科学、更公正；灵活运用资产评估体系和评估方法，可以对项目绩效产出、成本和效果的做出客观公正性评价。
（三）专项涉及面广、内容杂
《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出了全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理，财政支出项目内容涉及政府履职的诸多领域，覆盖全部政府资金，使得财政支出项目绩效评价范围广、差异性大、较为复杂。如何采取科学合理的指标体系框架对财政支出项目绩效进行评价，是财政支出项目绩效评价质量的关键。
财政支出项目绩效评价是对项目绩效显绩和潜绩的全面评价，决定了其绩效目标的表现形式具有多样性特征，如：有可以量化的经济效益，也有无法量化的政治效益、社会效益；有中长期效益和短期效益，也有整体效益和局部效益；是否具备发展的可持续性、相关利益人的满意度等。
要对财政支出进行客观、公正的评价，就必须对项目各环节进行全面评价，对产出数量及效果评价指标结合各类项目特点及现场调研情况随时进行调整与完善，从多种效益的相互结合中得出达到项目效益最大化的综合绩效评价结果。因此，评价时在全面衡量各种目标的基础上，也要充分考虑不同项目支出所产生的效益的特殊性，保证评价指标的全面性与科学性。
二、分析第三方机构参与绩效评价工作中存在的问题及原因
（一）法规政策理解不够深入，评价重点不够准确
第三方机构作为独立的专业机构，已广泛参与到以绩效评价为主的预算绩效管理的多个环节和领域，但由于这方面工作起步不久，评价机构对绩效评价的现实意义和专业性认识不足，政策理解不够深入，评价重点不够准确，报告形式大于内容。
主要表现为评价结论针对性不强，与被评价对象相关度不高，无法为绩效改进提供依据，前瞻性建议较少，与存在的问题关联度不强等问题。例如，评价报告中对存在问题的分析和原因描述主要为：项目部分绩效指标及目标值设置有待进一步细化和量化；绩效管理工作需进一步加强；项目实施过程中检查、验收、考评资料不够完备等。
究其原因，评价人员对涉及项目的法规政策缺少深入理解的过程，缺少对专业性的政策进行分析的环节，导致对绩效评价的目标和内容把握不准确，找不准绩效评价工作关键点与切入口，影响评价的效果。
（二）没有脱离传统业务的思维定式，偏离绩效评价目标
第三方机构固守其从事财务审计、咨询等传统业务所形成的思维定式，在进行财政支出绩效评价时，按照审计思维方式开展评价工作，在评价内容方面重视项目财务管理、核算的合规合法性，忽视绩效评价的目标是通过对财政资金的使用情况进行综合评判，了解财政绩效目标的最终实现情况，衡量政府专项资金利用效率性、经济性、公平性、效益性。偏离绩效评价的终极目的是总结、探寻、分析出现在相关资金管理及使用过程中的现实问题，以及问题产生内因，继而提高财政管理水平，完善财政政策。
绩效报告没有真正实现财政部门委托的绩效目标，有些绩效报告的内容套用竣工决算报告，有些绩效报告写成了项目资金核查报告或工作总结。
（三）独立性不够强，影响了评价工作公正性
公正性是第三方机构的生存之本，也是第三方机构面临的最大挑战。不可否认的是，绩效评价服务行业执业环境有待加强，面临市场激烈竞争，第三方机构参与政府绩效评价中易受被评价对象等利益相关群体干扰，独立性不够强，进而影响了第三方机构参与绩效评价的公正性。
目前绩效评价服务行业门槛较低，第三方机构评价人员素质参差不齐，报告质量良莠不齐，加之市场存在低价恶意竞争等现象，以致许多绩效评价工作依据不足，论点不充分，评价过程流于形式。
三、做好项目支出绩效评价工作的体会
（一）明确绩效评价目标，深入研究分析相关政策
在绩效评价前期准备阶段，首先，要明确绩效评价目标，获取相应的政策制度性资料，深入分析相关政策及实施后预期取得的效果，再进一步与财政部门和预算单位（或部门）沟通与联系，确定评价指标。其次完善绩效评价指标体系标准，绩效评价指标体系是开展绩效评价的核心。同时做好设计访谈提纲和调查问卷，设计访谈提纲和调查问卷主要用于评价小组直接收集资料。第三是制订绩效评价工作方案，方案中应明确项目概况、评价对象和内容、评价目的、评价依据、评价的思路及重点、评价方法、评价指标体系框架和评分标准、访谈提纲和调查问卷、评价进度和人员安排以及工作保障等。评价工作时间安排应严格按照时间进度执行，若实施过程中确需调整的，应及时说明调整原因。
（二）科学合理设置绩效评价指标，夯实绩效评价基础
绩效指标是绩效目标的细化和量化描述，主要包括产出指标、效益指标和满意度指标等。设定的绩效目标应当符合要求：指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配。
首先对预算部门（单位）的职能进行梳理，依据项目总体目标，结合部门（单位）的各项具体工作职责和工作任务，确定实施项目任务预计要达到的产出和效果，从中概括、提炼出最能反映项目预期实现程度的关键性指标，并将其确定为相应的绩效指标。通过收集相关基准数据，确定绩效标准，并结合年度预算安排等情况，确定绩效指标的具体数值。
设定绩效评价指标后，形成评价指标体系。体系基本要素包括评价指标、指标说明、指标权重、评价要点、评分标准、评价依据等。同时，组织绩效评价专家、行业专家，在资料分析及现场调研的基础上完善评价指标。指标的设置应注意三个问题：一是指标权重应统一规定。原则产出与效果应占60%，具体根据财政要求进行调整。二是评价标准值的设定应明确参考的是计划标准、行业标准、历史标准等。三是评分规则的设定应明确、客观、科学。最后问卷设计指标应找准调查对象，设计的问题应有针对性，结果汇总方式应科学、合理。
（三）坚持独立性，全过程把控评价质量
评价前期控制主要包括两个方面:评价小组人员配置和评价工作方案制定。评价小组配置第三方机构内部人员如果难以胜任，可以聘请外部专家共同参与。评价工作方案制定过程中最重要的和最根本的是评价指标体系和评价标准的设计。评价指标体系设计是专业能力的核心体现，财务管理合规性评价是中介机构较擅长的领域，但是财政支出绩效评价的重点在于“绩效目标的实现程度及效果”，每个项目的效果和效益差别较大，不能简单套用共性指标体系，应当充分发挥绩效专家和行业专家的作用，设计科学、合理、有引导价值的评价指标体系。评价标准设计应该有明确的、可信服的依据，经常性项目的评价指标体系和评价标准应当保持相对稳定性，增加其前后可比性。
评价中期过程控制关键点包括：现场工作质量信息核实与取证质量和评价分析质量。现场工作时间要充分，访谈、座谈会、问卷调查等要具有针对性，现场查勘要有查勘记录。目前绩效评价的信息大部分都是由被评价单位或项目实施单位提供的，信息的可靠性在很大程度上决定了评价的有效性，因此，信息核实与取证应当充分、不同渠道获取信息应相互印证，特别是要加强对公众满意度或服务对象满意度的调查。评价分析方法应当恰当，高效且可理解。
评价后期质量控制主要涉及评价报告质量和评价归档质量。撰写评价报告是绩效评价过程中最重要的个环节，绩效评价的质量很大程度上取决于评价报告的质量。评价报告应当形式规范、内容完整，表述准确，重点突出，不仅客观反映项目存在问题，还要提出措施可行的建议。评价报告自审、互审、财政部门评审。在提交报告后，要对有效资料进行归档保管，对评价工作进行质量小结，并纳入工作底稿。
四、结语
第三方机构绩效评价部门及人员要坚持独立、客观、公正原则，加强业务知识的学习，努力提升第三方机构执业水平，做“优”绩效目标，做“实”绩效监控，做“真”绩效评价，做“深”外部评价，发挥评价结果推动经济发展的积极作用。