党的二十届三中全会强调要深化零基预算改革，2025年《政府工作报告》进一步提出“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”等要求，零基预算改革已然成为当前健全现代预算制度的关键任务。

相较于20世纪70年代部分发达经济体探索的零基预算改革，以支出审查为特色的新一轮零基预算改革，将绩效预算改革作为前提和基础，并引入了新兴的信息化技术。

强化资金安排与绩效结果挂钩

将绩效评价结果作为预算编制的重要衡量标准，是零基预算改革的重要突破。在零基预算改革中，支出审查是预算编制的核心环节，财政需要对预算的各项支出进行审查，从而确定其优先次序。绩效预算所提供的信息，如方案的评估、绩效目标和指标的设立，为预算审查、确定低效支出提供了有力支持。与此同时，预算部门有可能从自身既得利益出发，会在一定程度上反对调减预算支出，而绩效信息恰好可作为有力的证据，保证零基预算改革实现优化财政支出结构的目标。

零基预算将绩效评价结果作为预算安排的重要参考。对于已有的项目，可以根据既往的绩效评价结果，分析其轻重缓急。具体而言，首先要设置政府战略和重大政策导向的绩效目标，各级财政部门需结合政府的战略部署和政策导向，锁定各部门的优先事项。例如，英国、法国、荷兰等国，由核心部门确定优先领域或可大量节约的领域，编制年度重点保障清单，制定节约目标。在此基础上，不同类型的项目，按重要性确定优先顺序。对于同类型的项目，根据其既往的绩效评价结果，满足绩效良好项目的资金需要，削减绩效表现较差预算单位的资金，如降低该部门的支出限额，或是在项目上年资金基础上进行削减。

零基预算将事前绩效评估融入支出审查。将零基预算的支出审查与事前绩效评估相结合，明确审查和评估的范围，并规定事前绩效评估结果是新项目入库和新政策出台的必要条件。对于开展过事前绩效评估的项目和政策，可以将评估报告作为支出审查的重要参考。在国际上，超半数的国际经济合作与发展组织成员国都将事前政策评估作为支出审查的一部分。对于重大支出或特别性支出，可以同时进行事前绩效评估和支出审查。国内层面，例如，天津市财政局规定，对500万元以上的项目或500万元以下但具有可比性、代表性的项目，将结合实际情况选择部分项目进行重点评审和事前绩效评估。

简化支出审查流程设计

零基预算引入绩效预算的技术手段，简化了零基预算原有的繁琐流程设计。具体而言，可以延长支出审查的周期，改变原有颗粒度过细的情况，引入绩效指标，对项目进行描述、审查与分配。

一是采用时间跨度更长的滚动式审查。零基预算理念体现了一种长期性的预算制度安排。如果强求在一年内审查完所有的支出项目，可能无法充分保证资金的有效配置。因此，一些国家和地区适当延长了审查周期。例如，美国佐治亚州的零基预算就改为每年只审查大约10%的预算项目，8—10年完成对所有项目的审查。荷兰、挪威、德国等国，每年对特定领域的支出进行重点审查。就中国实践而言，2024年，安徽省铜陵市财政局对延续三年及以上且金额大于50万元的项目和所有2025年拟新增项目（政策）开展零基审查。这种针对延续性项目、新增项目进行评估、排序和安排预算的方式，体现了周期性动态管理的理念。通过对83项支出项目（政策）进行零基审查，2024年铜陵市共核减财政资金1.04亿元。

二是利用绩效指标来描述项目。以往的决策包颗粒度过细且缺乏管理基础，而绩效指标有着较好的管理基础，可获取性和可分析性要优于决策包。然而，在实践中发现，大量的绩效指标对于财务分析的价值十分有限。因此，为了较好地描述项目，需要从大量绩效指标中，确定用于描述项目的指标。例如，荷兰选择使用长期性而非年度性指标来描述项目。美国佐治亚州的计划与预算办公室（OPB）会对各单位进行问卷调查，以确定各项目的核心工作内容。

打造上下互动的预算编制流程

从编制方式来看，零基预算采用自下而上的编制流程，基层单位对绩效目标更具认同感，预算结果可以更好地证明政策的合理性。而绩效预算采用自上而下的编制方式，预算决策部门根据战略目标，设置绩效指标和支出限额，进而引导预算单位做出符合整体目标的预算安排。因此，零基预算不仅可以将绩效信息应用于预算审查环节，还可以与绩效预算在编制方式上形成互补。

一是零基预算强调基层设置的绩效指标与政策导向的契合度。预算单位实现由自己设定的绩效指标更具积极性。因此，零基预算引导预算单位将自行设定的绩效指标向整体目标靠拢，从而得到更具体的数据来证明项目合理性。具体而言，在预算审查时，除了项目的成本效益、可行性和必要性外，还可以加入对绩效指标的审查。例如，南非的支出审查就引入了对绩效指标的审查，具体审查绩效指标的可用性，以及是否充分反映该领域的整体绩效。

二是零基预算强调预算单位与财政预算评审部门之间关于项目合理性和科学性的互动论证。零基预算作为自下而上的预算，信息主要集中于基层单位。因此，用于描述项目的绩效指标，应当结合基层实际工作情况作出调整。

具体而言，用于描述项目的绩效指标，可以在项目事中绩效监控时进行及时调整，以保证零基预算审查的合理性。此外，可以前往基层进行调研，通过问卷、座谈会等方式，了解各项目的工作情况，结合多方意见，确定审查所需的绩效指标。例如，广东省珠海市近年来实行预算项目联审机制，通过基于绩效考量的一系列零基预算制度变革，有望形成上下互补、良性互动的循证式预算编制方式，进一步加强零基预算优化财政资源统筹配置的效能。